М. Розин считает, что «безопасность представляет собой систему отношений, складывающихся соответствии с правовыми нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общест-t ва, или при наступлении особых условий в связи со стихий- • ными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами»3. Г. А. Туманов и В. И. Фризко полагают, что «безопасность представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими, техническими и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде»4.
Чрезвычайное положение на территории Украины или в отдельных ее местностях может быть введено при усло-
1 Григорьев В. Н., Рогов Ю. Д. Указ. соч. — С. 27 - 29.
2 Краткий толковый словарь русского языка. — М., 1979. — С. 11.
3 Розин Л. М. Вопросы юрисдикционной деятельности органов внутренних дел //Административное право. — М., 1983. — С. 80.
4 См.: Туманов Г. А., Фризко В. И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях //Советское государство и право. — 1989. — № 8. — С. 21.
вии: а) стихийных бедствий, аварий и катастроф, эпидемий, эпизоотии, создающих угрозу жизни и здоровью населения; б) массовых нарушений правопорядка, сопровождаемых насилием над гражданами, ограничивающих их права и свободы; в) блокирования или захвата отдельных особо важных объектов или местностей, угрожающего безопасности граждан и нарушающего нормальную деятельность государственной власти и управления, местного самоуправления; г) попытки захвата государственной власти или изменения конституционного строя Украины насильственным путем; д) посягательства на территориальную целостность государства, которое угрожает изменению его границ; е) необходимости восстановления конституционного правопорядка и деятельности органов государственной власти.
До введения чрезвычайного положения Президент Украины или Председатель Верховной Рады Украины обязан обратиться через средства массовой информации или иным возможным способом к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами либо участниками действий, которые являются условием для введения чрезвычайного положения, с требованием прекратить свои противоправные действия в течение установленного в обращении срока с предупреждением о возможности введения чрезвычайного положения. При условии, когда необходимо принимать неотложные меры для спасения населения или недопущения гибели людей, чрезвычайное положение может быть введено незамедлительно и без предупреждения. При этом в указе Президента Украины о введении чрезвычайного положения должны быть указаны: а) обстоятельства, послужившие причиной для введения чрезвычайного положения; б) перечень и пределы чрезвычайных мер, а также исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; в) государственные органы, осуществляющие меры чрезвычайного положения, и пределы их чрезвычайных полномочий; г) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; д) время, с которого вводится чрезвычайное положение, и его продолжительность. Чрезвычайное положение на всей территории Украины может быть введено на срок не более 30
232
233
суток и не более 60 суток в отдельных местностях. Верховная Рада Украины может продлить действие чрезвычайного положения не более чем на 30 суток.
О введении чрезвычайного положения в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах не позднее 3-х дней со дня его введения уведомляется Генеральный Секретарь ООН об ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отклонение от обязательств по упомянутому Международному пакту, о пределах этих отклонений и причинах принятия такого решения. В сооб-1 щении указывается также ориентировочная дата прекращения действия указанных отклонений от обязательств,^ предусмотренных этим Международным пактом. Среди! многочисленных случаев объявления в период «перестрой-! ки» чрезвычайных мер в различных регионах СССР толь-1 ко в одном случае было выполнено требование Международ-1 ного пакта. Принимая 15 января 1990 года Указ «Об объявлении чрезвычайного положения в Нагорно-Карабахской*! области и некоторых других районах», Президиум Верхов-! ного Совета СССР поручил Министерству иностранных дел| СССР информировать об этом Указе соответствующие со-| предельные государства и международные организации. 1
В соответствии с Международным пактом о граждан-1 ских и политических правах от 19 декабря 1966 года вве-| дение чрезвычайного положения не может служить основа-? нием для каких-либо отступлений от закрепленного в Пак-^f те права каждого человека на жизнь, запрета пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство; обращения или наказания, запрета рабства, лишения человека свободы только потому, что он не может выполнить} какое-либо договорное обязательство. Даже в период чрезвычайного положения никого нельзя обвинить в деянии, которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву, не являлось преступным. Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его пра-восубъектности, и, прежде всего, сохраняется его право на свободу мысли, совести и религии. Во время чрезвычайного положения, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, — го-
ворится в статье 4 Международного пакта, — участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения'*
Мировая практика свидетельствует, что конкретные отступления от обычного правового режима могут выражаться при объявлении чрезвычайного положения двояко: а) путем приостановки действия отдельных статей Конституции, гарантирующих права и свободы; б) путем прямых ограничений, запретов, затрагивающих конституционный статус личности. Первый способ содержится в положении ст. 48 Конституции Греции 1975 г., устанавливающем, что Президент Греции имеет право в случае серьезных волнений или угрозы строю и безопасности государства вследствие внутренних проблем путем издания декрета, контрассигнованного премьер-министром, приостановить на всей или части территории действие положений п. 4 ст. 5 (свобода передвижения), ст. 6 (недопустимость ареста без судебного приказа), ст. 8 (недопустимость изъятий из общей подсудности), ст. 9 (неприкосновенность жилища), ст. 11 (свобода собраний) и ряда других прямо указанных этой статьей Конституции Греции. Примером второго способа является закон о чрезвычайном положении, который был принят в 1988 г. в Канаде. В нем изъятия из обычного правового режима представлены в виде формулировок, прямо запрещающих определенные действия, без указания на приостановление тех или иных положений Конституции. В частности, нарушения общественного порядка, реально угрожающие национальной безопасности, могут повлечь запрет собраний и митингов, ограничение права передвигаться в районах беспорядков. В случае международного кризиса правительство имеет право контролировать работу промышленных предприятий, запрещать гражданам выезд из страны, изымать собственность, разрешать обыски и задержания без судебных приказов.
234
235
Условия режима чрезвычайного положения необходимо рассматривать через тесное взаимодействие норм конституционного и текущего законодательства. Считаем, что второй способ регулирования правового режима чрезвычайного положения представляется более предпочтительным, поскольку он не просто предусматривает изъятие из конституционного режима, но одновременно определяет и степень этого изъятия, который может различаться, например, при военном и чрезвычайном положении. Конкретные формулировки режима в большей мере способствуют соблюдению законности, требования которой сохраняют свою силу и в условиях действия чрезвычайных мер. В СССР.-традиционно применялся второй способ, и он нашел свое' закрепление в законодательстве стран СНГ по чрезвычайным положениям. Так, в условиях военного или чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием срока действия этих ограничений (ст. 64 Конституции). Это конституционное положение детализируется в Законе Украины «О чрезвычайном положении», устанавливающем, что на период чрезвычайного положения могут вводиться следующие меры: а) установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения на территории, где введено чрезвычайное положение; б) ограничение движения транспортных средств и их досмотр; в) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и народного хозяйства; г) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий; д) запрещение забастовок.
Если введение чрезвычайного положения вызвано социальными катаклизмами, то дополнительно могут быть приняты следующие меры: введение комендантского часа (запрещение находиться на улицах и в других общественных местах без специально выданных пропусков и удостоверений личности в установленные часы суток); приостановление после соответствующего предупреждения функционирования политических партий, общественных организаций, массовых движений и самодеятельных объединений
граждан, если эта деятельность препятствует нормализации обстановки; проверка документов у граждан, а в необходимых случаях — проведение личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств, багажа и грузов, служебных помещений и жилья граждан; ограничение или временное запрещение продажи оружия, ядовитых и сильнодействующих химических веществ, спиртных напитков; временное изъятие у граждан зарегистрированного огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, а у предприятий, учреждений и организаций — также учебной военной техники, взрывчатых, радиоактивных веществ и материалов, отравляющих и сильнодействующих химических веществ; введение цензуры, ограничения на выпуск газет; высылка нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, в место их проживания или за пределы местности, где введено чрезвычайное положение за их счет; запрещение изготовления и распространения информационных материалов, которые могут дестабилизировать обстановку; особые правила пользования связью.
Вышеуказанные ограничения в условиях чрезвычайного положения оправданы прежде всего в целях обеспечения безопасности граждан. Так, запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий.и демонстраций (п. 4 ст. 22 Закона) обусловлено тем, что массовые беспорядки во многих случаях начинаются с мирных, на первый взгляд, митингов и демонстраций. Запрещение проведения зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий (п. 4 с. 22 Закона) также преследует те же цели — исключить скопления людей и тем самым предупредить возможные попытки спровоцировать беспорядки. При эпидемиях он исключает распространение инфекционных заболеваний. Комендантский час вводится (п. 1 ст: 23 Закона) в целях стабилизации обстановки, и, как правило, с 20.00 до 6.00 утра, и по мере стабилизации обстановки его продолжительность сокращается. Поэтому гражданам во время комендантского часа запрещается без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, находиться на улицах или в иных общественных местах либо пребывать вне своего жилища без документов, удостове-
236
237
ряющих личность. Эта мера исключает свободное передвижение граждан в ночное время, что позволяет эффективнее предупреждать поджоги, погромы, мародерство. Лица, нарушающие комендантский час, задерживаются милицией или военными патрулями до его окончания, а те из них, которые не имеют при себе документов, — до установления их личности. Задержанные могут быть подвергнуты лично-J му досмотру и досмотру вещей.
Установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, где вве-1 дено чрезвычайное положение (п. 1 ст. 22 Закона), как сви-| детельствует практика, означает перекрытие проезда цс центральным улицам населенного пункта, подъезд к плс щадям, паркам, скверам. При осложнении обстановки мс жет быть временно запрещено пользование личным транс портом. На развязках дорог устанавливаются контрольно пропускные пункты, в задачу которых входит проверка дс кументов и транспортных средств. Особенно наглядно было видно в Чечне. Введение особого режима въезда и выЦ езда граждан в условиях чрезвычайного положения впол^ не обосновано, поскольку, как свидетельствует опыт, мае--совые беспорядки нередко инспирируются заезжими эмис сарами, порой организуются мобильные группы боевиковЦ
Временное изъятие у граждан зарегистрированного or нестрельного и холодного оружия и боеприпасов, а у пред-Я приятии, учреждений и организаций также учебной воен*| ной техники, взрывчатых веществ (п. 5 ст. 23 Закона) оп-1 равдано, поскольку практика свидетельствует, что из-за! несвоевременности изъятия оружия оно нередко применя-| ется во время массовых беспорядков. Надо учитывать и то, 3 что его сохранность в таких условиях не может быть гарантирована не только гражданами, но и организациями.
Вышеуказанные меры предназначены в основном дл* предупреждения нарушений общественного порядка, когда;; чрезвычайное положение объявлено в связи с массовыми, беспорядками. Вместе с тем, в законе Украины «О чрезвы-?
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46