Иными словами, создание минимально гарантированной системы социальной защиты, установление ее параметров должно осуществляться на федеральном уровне и не может быть передано субъектам Федерации.
Поскольку финансовые возможности разных регионов России различны, предлагаемое делегирование им полномочий по определению прав отдельных категорий граждан может привести к тому, что права, к примеру, жертв политических репрессий, ветеранов труда, работников тыла в разных регионах будут существенно отличаться, хотя они являются гражданами одного государства. Как показало экспертно-аналитическое мероприятие Счетной палаты, при расчете расходных обязательств субъектов Федерации предполагаемые денежные компенсации, например, по самым многочисленным категориям льготников – ветеранам труда и труженикам тыла, – в регионах различны. Так, в Тверской области предполагаемая денежная компенсация ветеранам труда составляет 250 рублей в месяц, а труженикам тыла – 280 рублей в месяц, а в Москве компенсации указанным категориям лиц предполагаются соответственно 1040 рублей и 1141 рубль в месяц.
Счетной платой делался вывод, с которым мы полностью согласны, о том, что параметры льгот, мер социальной поддержки различным категориям граждан должны быть установлены на федеральном уровне вне зависимости от уровня финансирования.
Обращает на себя внимание также вывод Счетной палаты о том, что субъектам Федерации собственных доходов на обеспечение переданных полномочий будет явно недостаточно. Поэтому в целях предупреждения возникновения социальной напряженности при предоставлении регионам финансовой помощи из федерального бюджета необходимо учесть указанные расходы.
Содержание законопроекта не исчерпывается вопросами разделения полномочий. Его подлинное назначение: под знаком финансово-экономической оптимизации ограничить, а то и ликвидировать собственные социальные обязательства Российской Федерации и тем самым оградить федеральную власть от возможных претензий граждан.
При этом часть льгот предлагается заменить денежной компенсацией. Соответствует ли требованиям Конституции предложенный законодателем механизм монетизации льгот? Какие при этом условия должны быть соблюдены?
Заменяя льготы в натуральной форме выплатой компенсаций и не предусмотрев соответствующий разумный переходный период, в течение которого гражданину относящемуся к льготной категории, предоставлялось бы право выбора получения либо льготы, либо компенсации, законодатель нарушил конституционный принцип стабильности правового регулирования и поддержания доверия граждан к действиям государства, который, собственно, в преамбуле «закона о монетизации» и провозглашается. Согласно предварительным расчетам Комитета Госдумы по делам женщин, семьи и молодежи объем предлагаемых компенсаций не покроет расходов на те льготы, которые заменяются. К примеру, в крупных городах «цена» нынешних льгот для детей-инвалидов составляет 3 – 5 тысяч рублей ежемесячно, а предлагаемая компенсация – всего 1 тысяча рублей.
Как пояснял депутат Госдумы М. Задорнов[8], причиной отмены большого количества фактически не финансируемых льгот явилось постановление Конституционного суда РФ от 23 апреля 2004 года № 9-П. В нем была высказана правовая позиция о фактической невозможности приостанавливать законом о бюджете на очередной год действие норм федеральных законов, предоставляющих льготы тем или иным категориям граждан. Это вытекает из необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Последнее необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. То есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Однако «закон о монетизации льгот» как раз и нарушает указанное предписание Конституционного суда, поскольку не предполагает переходный период. Он также не делает оговорку о распространении норм, отменяющих те или иные льготы, только в отношении тех граждан, которые сделали свой выбор о приобретении соответствующего статуса после вступления указанного закона в силу. Военнослужащий, сотрудник милиции, донор, человек, уехавший работать на Крайний Север, выбирая свое профессиональное или гражданское поведение, рассчитывает на законодательно подтвержденные государством последствия такого выбора.
Что касается тех категорий «льготников», которые указанный выбор не делают и статус которых возникает в силу внешних, независимых от них факторов (инвалиды, «чернобыльцы», ветераны и т.п.), то объем их социальной защиты может быть сокращен до той минимальной степени, которая вытекает из минимального прожиточного уровня и необходимости компенсации потерянных возможностей, а также международных обязательств, принятых на себя Российской Федерацией.
Даже поверхностное рассмотрение положений Федерального закона № 122-ФЗ свидетельствует о том, что указанные принципы реформирования социальной сферы не были соблюдены. В частности, нами не было обнаружено свидетельств, что при подготовке этого закона осуществлялся какой-либо анализ норм ратифицированных Россией международных актов о минимальном гарантированном уровне социальной защиты. Между тем подобный анализ представляется необходимым.

Изменения в Законе «Об образовании» и способы компенсации их негативных последствий

Поправки, внесенные в Закон РФ «Об образовании», вышли далеко за те пределы, которые были обозначены в качестве концептуальных причин принятия Федерального закона № 122-ФЗ (разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями, отмена нефинансируемых льгот, установление принципов определения мер социальной защиты и замена натуральных льгот денежными компенсациями). Рассмотрим основные изменения, касающиеся обеспечения прав особого ребенка.
1. Помимо разграничения полномочий по финансированию самих образовательных учреждений между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями закон № 122-ФЗ одновременно разграничил и меры социальной поддержки для обучающихся в зависимости от того, в каком образовательном учреждении они обучаются. Закон указал, что установление данных мер, а также определение категории нуждающихся осуществляется для обучающихся в федеральных образовательных учреждениях – федеральным законом, а для обучающихся в региональных и муниципальных учреждениях – законом субъекта Федерации.
Принадлежность образовательного учреждения используется законодателем как критерий определения того публично-правового образования, актами которого и за счет которого будут определяться меры социальной поддержки в отношении:
– детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе в части определения размера и порядка увеличения стипендии, бесплатного проезда);
– детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
– детей-инвалидов (в части обеспечения специальными учебными пособиями) и других категорий учащихся.
В зависимости от принадлежности учреждения законодатель разграничил также полномочия по установлению размеров и условий выплат стипендий для учащихся и студентов учреждений начального и среднего профессионального образования.
На наш взгляд, использованный законодателем критерий неконституционен по уже приводимым выше основаниям, а именно ввиду нарушения принципа равенства и необеспечения одной и той же социально незащищенной категории населения минимального равного гарантированного уровня социальной защиты.
2. Из закона исключены положения о том, что:
– затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующих типа и вида;
– а также корреспондирующая указанному правилу норма о праве негосударственных образовательных учреждений на государственное финансирование с момента их государственной аккредитации по указанным нормативам.
Возникает вопрос о соответствии указанных изменений конституционному принципу, гарантирующему право каждого на получение образования.
Представляется, что государство было вправе отказаться от поддержки негосударственных образовательных учреждений, и данный отказ не нарушает право гражданина на образование. Статья 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Реализация указанной гарантии осуществляется путем создания и полного финансирования соответствующих образовательных учреждений. Право на соответствующий выбор: воспользоваться указанной гарантией и получать образование в государственном (муниципальном) образовательном учреждении или обучаться в негосударственном – каждый осуществляет по своему усмотрению. При этом единственное, что должно сделать государство – создать соответствующую инфраструктуру для получения образования всеми категориями детей: оно должно быть общедоступно.
Право же на получение соответствующей компенсации в размере затрат на образование должно возникать только в тех случаях, когда инфраструктура не создана, то есть не реализован конституционный принцип общедоступности образования. Например, в ситуации отсутствия специальных реабилитационно-образовательных учреждений для ряда категорий особых детей. Поэтому для негосударственных учреждений, заполняющих «пустоты» государственной системы образования, государственная поддержка в той или иной степени должна была быть сохранена. Одна из допустимых в современных условиях форм взаимодействия между такими негосударственными учреждениями, обучающимися в них детьми (их родителями) и соответствующими публично-правовыми образованиями могла бы заключаться в компенсации затрат на образование в данных учреждениях по договорам на выполнение государственного (муниципального) заказа на организацию обучения определенных категорий детей.
Кроме того, необходимо отметить, что отказ государства от компенсации затрат на обучение в негосударственных образовательных учреждениях не является абсолютным. Для детей-инвалидов данное право сохранено в статье 18 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ», а также принятом Правительством РФ в его исполнение Постановлении от 18 июля 1996 г. № 861, утвердившем порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсаций затрат родителей на эти цели. В данном случае право на организацию обучения на дому и получение соответствующей компенсации возникает при невозможности осуществлять воспитание и обучение детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях.
Указанная «невозможность» может носить объективный характер ввиду отсутствия соответствующего учреждения. В данном случае право на получение компенсации не может быть оспорено. При этом может возникнуть вопрос и спор о том, можно ли считать то или иное учреждение доступным для обучения, имея в виду его территориальную отдаленность от места жительства ребенка. Можно ли вести речь о возможности осуществления воспитания и обучения детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях с учетом фактора территориальной доступности, и как его измерить?
Более сложной является ситуация, когда необходимое государственное образовательное учреждение находится в пределах шаговой доступности, но родители отказываются от обучения в нем, полагая, что в негосударственном учреждении услуги будут оказаны более квалифицированно. Такое сомнение в качестве оказываемых услуг может быть субъективно, а может быть и объективно. Как разграничить данные ситуации? Имеют ли в этом случае родители, прибегая к услугам негосударственного учреждения, право на компенсацию?
Избегая решения данного вопроса, мы ранее предлагали родителям воспользоваться правом на получение семейного образования, которое является общим для всех детей, независимо от того, являются ли они инвалидами и в какой жизненной ситуации находятся. Сегодня же мы вынуждены констатировать исключение из Закона «Об образовании» статьи 40, содержавшей пункт 8, предоставлявший право родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребенка в семье, на получение дополнительных денежных средств в размере затрат на образование каждого ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении, определяемых государственными (в том числе ведомственными) и местными нормативами финансирования. Очевидно, что законодатель, отказываясь от финансирования семейного образования, исходил из презумпции надлежащего оказания квалифицированных образовательных услуг в государственном секторе. Поэтому мотивы, в силу которых родители не желают получать образование в государственном образовательном секторе, правового значения не имели.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27